Счетная палата США опубликовала доклад о ходе исполнения и об эффективности санкций против третьих стран. Для разработки ограничений против России Госдеп привлек спецслужбы, следует из документа
При разработке санкций против России Государственный департамент США привлекал экспертизу спецслужб. Это следует из опубликованного на сайте Счетной палаты США доклада о результатах санкционной политики. Доклад основывается на открытых данных и на беседах авторов с чиновниками в ведомствах США.
В Госдепартаменте существуют две структуры, которые курируют исполнение санкций, — это Бюро санкционной политики и реализации (SPI) и Бюро разведки и исследований (INR). В беседе с аудиторами чиновники INR и SPI отметили, что в оценке эффективности санкций полагаются в том числе на информацию, предоставленную им спецслужбами, не аффилированными с Госдепом. «Этот анализ помогает вырабатывать санкционные механизмы и отбирать цели для санкций таким образом, чтобы максимизировать их [санкций] эффективность», — указано в документе.
По словам специалистов INR и SPI, представители разведки, в частности, помогают оценить поведение того или иного юридического или физического лица в случае его попадания под санкции. Анализируют члены разведсообщества и степень доступа вероятных объектов санкций к финансовой системе США. «Чиновник INR рассказал, что большинство ресурсов разведывательного сообщества сосредоточено на санкционных режимах, действующих в отношении нескольких стран, в частности Северной Кореи, Ирана и России», — отмечено в докладе Счетной палаты. Для проведения анализа санкций разведки иногда требуется много времени, уточняют чиновники INR и SPI.
Роль разведки в реализации американской санкционной политики действительно велика, утверждает программный директор Международного дискуссионного клуба «Валдай» Иван Тимофеев. По словам эксперта, этому способствует как разветвленная структура американской разведки, так и отлаженная межведомственная координация. «Разведывательные структуры взаимодействуют с такими ведомствами, как Госдеп или Министерство финансов. Роль разведки особенно важна в контексте применения вторичных санкций, когда требуется выявить контакты объектов санкций со структурами других стран», — пояснил аналитик. А случае с недавним решением США ввести санкции против российских лиц и компаний из-за поставок топлива в Сирию Минфин координировал свои действия с ФБР, привел пример Тимофеев.
Помимо анализа спецслужб при мониторинге санкций Госдепартамент полагается и на другие источники информации. В этот перечень входят:
экономические доклады об эффективности санкций, разработкой которых занимается Управление главного экономиста в Госдепе, которое сейчас возглавляет Шэрон Браун-Хрюска. В 2017 году управление опубликовало доклад о воздействии санкций США на Россию;
депеши дипломатов, работающих в странах, в отношении которых США ввели санкции. «Посольства США в попавших под санкции странах часто уделяют много времени тому, что описывают воздействие санкций и их влияние на внешнюю политику этих государств», — отмечается в докладе. Например, в 2017 и 2018 годах посольство США в Южной Корее предоставляло информацию, как на американские санкции реагирует режим Ким Чен Ына.
Как США разрабатывают и применяют санкции
Планирование санкций:
новые санкции или принимаются конгрессом, или вводятся президентом с помощью исполнительных указов;
чиновники часто помогают законодателям разрабатывать законопроекты о штрафных мерах.
Передача санкционных полномочий структурам в администрации США:
распределением санкционных полномочий занимается Совет нацбезопасности;
исполнение экономических санкций, в частности против третьих государств, курирует главным образом Минфин;
Госдеп курирует санкционные программы, требующие экспертизы за пределами экономической сферы, например штрафные меры за нарушение режима нераспространением оружия;
Минторг способен отзывать экспортные лицензии у компаний третьих стран.
Реализация санкций органами исполнительной власти и мониторинг их выполнения.
Пересмотр санкционного режима в целях повышения его эффективности:
санкции могут быть пересмотрены из-за их неэффективности, непредвиденных побочных последствий или из-за ухудшения гуманитарной ситуации в стране, на которую были наложены ограничения.
Как оценивают последствия санкций в других ведомствах
Кроме Госдепа санкционными проблемами в администрации также занимаются Министерство торговли и Министерство финансов США. В Минфине за санкции отвечает главным образом Управление контртеррористической и финансовой разведки (Office of Terrorism and Financial Intelligence, TFI) — в частности, Управление по контролю над иностранными активами (OFAC). В Минторге эти вопросы курирует Управление промышленности и безопасности (BIS).
Как указано в докладе Счетной палаты, Министерство финансов задействует для оценки санкций Управление разведки и анализа (OIA), которое является частью TFI. Причем OIA тоже полагается на данные разведслужб.
OIA оценивает последствия уже введенных санкций на страны или конкретных лиц, а также подготавливает прогнозы воздействия таких мер на государства, организации или физических лиц. Частота, с которой OIA предоставляет свою аналитику, зависит от конкретной санкционной программы. OIA оценивает санкции по меньшей мере дважды — перед их реализацией и после.
Предоставляемая OIA информация, как правило, не публикуется и может поступать чиновникам TFI в формате писем e-mail, докладов или таблиц данных. OIA предоставляет следующую информацию:
наличие у потенциального объекта санкций связей и имущества в США, чтобы понять, имеет ли смысл их вводить;
наличие у объекта санкций имущества в других странах и взаимосвязи его активов с системой США;
степень эффективности вторичных эффектов от санкций в отношении объекта штрафных мер;
макроэкономические последствия санкций, в частности их воздействие на рост ВВП и финансовую систему страны — объекта санкций;
информация о последствиях американских санкций для бизнеса США и компаний стран — союзников США.
В Минторге анализ санкций, как правило, проводится только по запросу Совета национальной безопасности. Анализ включает в себя:
построение моделей, прогнозирующих экономический ущерб от санкций для объекта ограничений — например, насколько сократится ВВП попавшей под санкции страны;
информация о торговых связях США с другими странами.
Как отмечают чиновники Минторга, чаще всего их просят подготавливать отчеты о санкциях против Ирана и России. В частности, в 2015 году Минторг выявил главные сферы деятельности, в которых США и их союзники, с одной стороны, и Россия, с другой, имеют наиболее тесные связи. Таким образом, администрация президента США Дональда Трампа хотела узнать, какие негативные последствия могут иметь штрафные меры против Москвы.
В чем состоят трудности с оценкой эффективности санкций
Администрация США не проводит детального анализа, в какой степени санкции соответствуют задачам внешней политики страны. «Такая экспертиза [ведомств по санкциям] не дает оценки общей эффективности санкций в достижении внешнеполитических задач США, того, насколько санкции способствуют повышению безопасности США», — сказали авторам доклада чиновники. По их словам, для выявления политической эффективности штрафных мер у них нет ни мандата, ни ресурсов. Вместо этого пользу санкций с точки зрения национальных интересов США обсуждают в Совете национальной безопасности. При этом подробных отсчетов о политической целесообразности штрафных мер в ведомствах не подготавливают, констатируют в Счетной палате.
Некоторые аналитики жалуются на импульсивность санкционной политики США или ее непродуманность в отдельных случаях, однако в целом уровень американской экспертизы в этой области довольно солидный, считает Иван Тимофеев. «Америка располагает самой мощной экспертизой по теме санкций в мире, хотя порой политики действительно решают ей пренебречь», — сказал он.
По словам Тимофеева, высокий уровень экспертизы США удается поддерживать за счет двух факторов. Первый из них — профессионализм кадров в американских ведомствах, отметил аналитик. Второй фактор — налаженная обратная связь между политиками и экспертным сообществом, который оценивает эффективность санкционной политики, добавил Тимофеев.
0
25.00
